推进特大镇创新设市模式的探索研究
丁振俊
龙港镇是苍南县的经济重镇，曾被誉为“中国第一座农民城”，先后被列为温州市强镇扩权改革试点镇、浙江省中心镇和小城市培育试点镇、全国小城镇建设示范镇、全国小城镇综合改革试点镇。年12月29日，国家发改委等11个部委批复苍南县龙港镇为国家新型城镇化综合试点以来，龙港坚持以人的城镇化为核心，积极探索建立责权利相统一、行*管理创新、机构设置优化、职能分工合理、行*成本降低、公共服务改善、城市治理能力提升的精简、高效、创新的新型设市模式，推动经济、城镇、社会转型发展，力争为全国提供可复制、可推广的经验和模式。一、龙港城镇化发展历程的简单回顾
三十年多来，龙港实现城市梦想的脚步从未停歇：从五个小渔村到农民城，坚持走人民城镇人民建的路子，建成了“中国第一农民城”；在年温州市城乡一体化改革和年全国57个小城镇综合改革*策指导下，龙港大胆改革创新，提出走产业化与城镇化良性互动发展的路子，经济社会迅速发展，完成了农民城向产业城的转型；当前，龙港借助改革的东风，加快推动向现代化小城市转型。
1打破户籍二元结构，有序推进转移人口市民化建镇之初，龙港把握年中央1号文件“允许农民自理口粮到集镇落户”的*策机遇，鼓励农民自理口粮进城，自建住宅落户，自办企业创业，率先突破城乡二元户籍制度束缚。年，全国小城镇综合改革在龙港试点，户籍管理制度改革得以进一步深化，按在龙港城区内有合法固定住所、稳定职业和生活来源等条件和常住地登记原则，将原有农业户口、非农业户口、自理口粮户口等统一登记为城镇居民户口。年，在全镇实施农村“三分三改”（*经分开、资地分开、户产分开和股改、地改、户改），使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变，不因居住地的变化而丧失权益，在稳定土地承包权不变前提下，经营权在定量不定位的基础上可以流转，宅基地的用益物权可以流转变现，推动农村资源要素市场化。一系列改革措施，促进了农民进城的积极性，建成区常住人口从建镇之初的多人增加到年的27.01万人，、、年城镇化率分别为56.9%、58.5%、60.8%。在推进户籍制度改革的同时，龙港镇更加注重进城群众的基本公共服务供给，不断加大社会民生事业投入力度，提高养老、医疗、失业等各类社会保险覆盖面，不断完善社会保障体系。年城乡居民养老、医疗保险参保率达到95%，龙港学前教育普及率达99.9%，建成区义务教育集聚率达85.6%，高中段毛入学率达98.5%。
2大力发展实体经济，带动进城农民就业创业建镇之初，龙港镇积极发展股份合作经济，鼓励各地农民自由组合、自主经营、自负盈亏到龙港办厂开店、务工经商，大力发展家庭工业和个体私营经济，有效解决进城农民就业问题，至年龙港镇有工商企业家，个体工商户家，全镇大众创业氛围浓厚。与此同时，龙港镇始终坚持产业化与城市化良性互动发展思路，构建了以工业经济为主体，现代服务业迅速发展，农业基础地位不断巩固的产业体系，进一步带动进城农民就业创业。年，龙港全镇就业人口达到人，其中非农就业人口达人，占比为88.1%。一是把培育新兴产业和推动技术进步提升传统产业作为调整结构的重要手段，走出了一条印刷、礼品、纺织等传统产业加快转型升级，新能源、电子信息、新材料等新兴产业不断培育成长的转型之路，先后获得了中国印刷城、中国礼品城、中国印刷材料交易中心和中国台挂历集散中心等国字号名片。二是着力培育现代产业集群，先后规划建设了示范印刷工业园、小包装印刷工业园、塑编工业园、城东综合工业园、小微企业创业园等十个工业园区，总面积达到8.5平方公里，促进了产业集聚，工业总产值由建镇初期的0.02亿元增至年的.8亿元。目前，在龙港新城利用海涂围垦区规划了10平方公里的临港产业集聚区。三是通过工业发展带动服务业不断繁荣，电子商务、商贸服务、仓储物流、金融服务业等快速发展，建成专业市场20个，创建金融一条街、龙港网商创业园，年电子商务的网络经营主体达多家，全镇第三产业增加值达77.18亿元。
3更加注重城市经营，增强城镇综合承载能力龙港把城市规划作为城镇化发展的基础和前提，坚持高起点规划、高标准建设，编制完成面积达62平方公里的龙港城市总体规划；强化专项规划和控制性规划编制，现全镇控制性详规覆盖已达89%以上。大力推进龙港城市建设，全面启动世纪新城开发建设，加快推进东方世贸综合体等18个高档居住和现代服务业重点项目建设，努力提升集聚力、辐射力和带动力；开辟龙港新城作为城市建设新战场，加快推进围垦造地和市*路网建设，基本完成3.12万亩江南海涂围垦吹填造地，基本实现A1区道路网和产业集聚区道路网通车，龙港镇规划展示馆建成；全力推进龙港老城有机更新，大力实施“三旧”改造，加大棚户区(危旧房)改造力度，近3年，累计完成“三旧”改造面积达.6万平方米。与此同时，龙港镇大力推进甬台温高速复线、5条新老城连接线、国道龙港段、鳌江三大桥建设，谋划温福沿海高铁、对外长途运输、市内公交站场和重大物流项目前期工作，进一步完善内外交通网；加快布局能源等重大基础设施，完成华润电厂一期建设，顺达物流、港耀天燃气、KV输变电工程加快推进，规划建设5万吨级的崇家岙港口；大力实施“五水共治”、“三改一拆”和环境整治工程，建设完*港污水处理厂、云岩垃圾发电厂，年，污水集中处理率、垃圾无害化处理率分别上升到85%和%；不断强化公共基础设施项目建设，龙港体育馆、高级中学、医院、医院、龙港文化中心等项目顺利推进。
4创新多元投融资机制，促进城镇可持续发展建镇之初，龙港镇委镇*府以“敢为天下先”的勇气，大胆突破土地*策禁区，在全国率先实行土地有偿使用制度改革，以收取市*设施费的形式，进行土地有偿出让。到年底，就征收了0多万元市*设施费，基本解决了龙港“三通一平”建设所需要的资金。随着人口规模快速集聚，为加快城市建设进度，龙港镇委镇*府充分运用市场机制，深化*府和社会资本合作，广泛吸引社会资本参与城市基础设施和市*公用设施建设和运营。在投资主体上实现多元化运作，按照“谁投资、谁建设、谁经营、谁受益”的原则，把专业市场、宾馆、医院等公共配套设施推向社会，吸引民间投资。在城市基础设施建设上，积极运用BT、PPP等新型融资模式，充分吸收大型国企和民资参与城市建设。近五年来，龙港累计全社会限额以上固定资产投资.58亿元，带动推进了个重大建设项目建设，其中83%以上源自民间投资。
二、龙港镇城镇化发展存在的问题
龙港的城镇化建设虽然取得显著成效，走在了全国小城镇的前列，尤其是探索建立农业转移人口市民化成本分摊机制、多元化可持续发展的城镇化投融资体制、改革完善农村宅基地制度等方面取得了良好成效，实现了小*府大服务。但仍然面临了许多发展中的困境和难题，一直以来处于“责大、权小、能力弱”的状况，在“镇级体制、县级体量”的情况下负重前行。
（一）管理责权不对等我国现有的行*管理体系是以县为基本执行单元，乡镇只是县级管理职能的延伸。这一行*体系是在工业化和城镇化水平较低的特定历史条件下形成的，但随着经济社会的演变，我国涌现出一批人口规模大、经济发达的新型城镇，它们的发展普遍受到传统行*体制的制约。龙港虽然已经发展成为一个镇区人口近25万的小城市，管理的任务与责任繁重，但是权限不足。例如，维稳、消防、节能、环保、卫生防疫、违章建筑拆除、征地、治安和交通管理等责任重大事务都放给龙港，但审批权、执法权都在上级。
（二）财权事权不匹配年分税制改革只在中央和地方之间进行了财税分权，而地方各级*府之间的财税权力则由自上而下进行分配。在县乡（镇）财*关系上，分配的结果往往是财*向县级*府集中。此外，县与镇之间的财*分成关系因没有法律基础而不稳定。以龙港为例，留给镇级财*收入增速慢于财*总收入增速。年，龙港镇财*总收入18.8亿元，留给龙港的只有不到3亿元。与此同时，财*支出压力却与日俱增。年，龙港通过*府购买公共服务支出就达到3.5亿元，每年还需要0.8～1亿元来保持*府正常运转。镇级财*的薄弱导致大量公共设施建设和公共服务投入缺乏可靠的资金支撑，影响了公共服务质量的持续提升和龙港镇经济基础的可持续发展。
（三）人员配置不均衡受到镇级体制的制约，龙港的行*人员配置与人口和经济规模不成比例,在城市管理方面面临巨大压力。从总量上看，龙港人口超过全县的1/3，经济总量达到全县1/2，但行*人员编制只有个，仅占全县的1/10。由于编制等原因，社会治安、安全生产和交通管理等社会管理方面的压力仍然很大。如，龙港现有公安在编民警人，约占全县民警的10%，辖区年均总接警量起（不包括外来人报案），约占全县41%；龙港镇大小道路多条，全镇机动车拥有量辆，人均汽车保有量与北京相近，接近占全县的40%，每年还以多辆的速度递增，而龙港交警队的正式在编民警只有28人，占全县的21%；龙港有各类企业10多家、出租房户，分别占全县的46.8%和52.5%，而安全生产和消防安全人员编制只有24名，仅占全县的18%。*府大量购买环保、城管、综治等公共服务，也增加了镇级财*负担。
（四）发展资源不充分镇级体制还在很大程度上制约了龙港获得城市发展所需要的各种资源。例如，镇级体制影响了在龙港设立金融分支机构的级别与审批权限，导致了龙港所获得金融资源与其经济发展水平严重不匹配，特别是小微企业更是缺少足够的金融支持。又如，在镇级体制下，龙港的城市软硬件环境改善受到了很大抑制，难以形成具有人才竞争力的宜居、宜业环境，导致经营管理人才、科技人才和技能人才的严重不足，进而影响了产业转型与升级。再如，在镇级体制下，城市管理人才的发展空间受到较大限制，龙港难以吸引或留住优秀的城市管理人才，在很大程度上影响了城市管理水平的提升。
三、在创新设市模式上的大胆探索研究
龙港镇从年建镇以来,经历了多次行*体制改革，特别是在年全国小城镇综合改革试点和年“强镇扩权”工作中，龙港进行了“大刀阔斧”的改革，但是这两次比较大的改革都没有突破法律的束缚，同时还随着法律的健全和制度的完善，出现了放权与收权的轮回，没有从根本上解决好“小马拉大车”的体制机制问题。这次龙港的改革可以说“决心是空前的、力度也是空前的”。
（一）按照县级职能构建城市管理体制这次综合试点工作龙港就是按照一个县级体制进行改革，做到以控制行*机构和人员编制不增加为前提，通过改革管理体制、优化机构设置、创新服务方式、强化资源整合，探索建立“大部门体制、县级权限、城市职能”的新型行*管理体制，着力探索小*府大服务的行*管理模式。一是赋予与城市管理相适应的县级权限。以“应放尽放”和可承接为前提，除城市总体规划、土地利用总体规划及需全县平衡的交通规划建设的职能、建筑施工领域的质量监督和安全监督等专业性很强、乡镇一时难以承接的职能及非日常性的全年办件量非常少的职能仍由苍南县统筹外，其他的职能拟分批下给龙港镇。已经对接第一批下放的县级权限事项项。二是改革人事权。除镇三套班子成员外，其他干部由龙港调整、任免、考核管理，将县派驻龙港的分局、站所名行*事业人员下放给龙港，纳入统一管理。其他没有下放到龙港的县部门派驻龙港单位负责人实行双重管理，人事任免需经龙港镇*委同意，龙港有人事调整建议权。三是扩大财权。正在上报省*府要求将龙港升格为县级财*管理单位，财*直接对省结算。财*体制改革到位前，根据财权与事权相匹配原则，按下放事权和人员状况，动态调整县财*对龙港支出的预算安排。四是建立龙港县级计划单列体制。龙港镇独立制定本地经济社会发展中长期战略规划和年度发展计划，在项目申报、工业企业和招商引资准入评审等方面等同于县级单位，单独向省上报年度用地指标，新增建设用地指标按照县级单位实行单列。
（二）加快推进“大部门”制改革按照层级减少、机构精简、成本节约、**机构合一、职能相近部门合并和打破条条对口的部门设置原则，整合设置行*事业机构，即实行“大部门”制改革。龙港镇原有内设机构11个、事业单位12个，苍南县部门派驻龙港分局、站、所24个，县里将县派驻部门中的住建分局、国土分局、水利分局等18个单位，下放给龙港镇管理，与龙港镇的内设机构及事业单位进行合并，组建1办14局共15个“大部门”机构，机构数从41个减为15个。
（三）推动*府职能整合和转移按照强化、放开、归并的原则，对*府权力清单进行梳理，强化*府执法监管职能和行*审批服务功能，通过购买服务方式放开部分公共服务职能，按部门承担的行*功能进行职能归并。本着便民、高效的原则，将项的行*审批职能统一纳入行*审批与公共资源交易管理局，在行*审批服务中心实行“一个门、一个窗、一个章”的“一站式”服务，简化审批流程，能即办的都实现即办，不能即办的也是一个窗口受理，后台通过综合协调机制进行运作，基本实现老百姓需要办的事情，到一个中心都能办得了，让老百姓少跑路。将项的行*执法职能统一纳入城市管理与综合行*执法局，利用正在建设的智慧平台，提高行*执法效率。按照“更多依靠市场、更多交给社会”的原则，可交给市场或社会组织承接的职能，都将推向市场或转移给社会组织承接。目前，龙港镇已将环卫和河道保洁、交通管理、广告经营权、公交车线路营运权、市*维护、绿化养护等部分职能推向市场，将社会治理的部分职能转移给社会组织。
（四）建立扁平化社会管理体制在社会管理层面，龙港镇按照扁平化管理的要求，建立“市管社区”的体制，整合成立14个新型社区，将*府行*审批和公共服务通过电子网络平台延伸至社区，赋予社区相应的社会管理和公共服务职能，提高了社区自我服务和治理的能力。同时，龙港镇还构建了“多网合一、并网运行”的“一张网”基层治理网络，对原有多头管理的公共安全、计划生育、综合治理等网格进行整合，全镇共划分格，共有21大类的工作事项进入网格，每格实行定人、定责，变“基层一根针”为“基层一张网”，做到了“一级*府，一管到底”。
四、探索研究工作取得初步成效
（一）优化功能设置，减少人员占用这次“大部门”制改革试点，龙港镇注重从行*功能设置入手，将县派驻部门与镇内设机构职能相同或相近的部门进行整并，消除了重复设置的岗位，如镇城建局与县国土、住建两个分局就存在职能相近、岗位重复，镇农经局与水利所、林业所存在岗位设置重复，镇城管执法大队与城市管理执法监管的十多个部门职能交叉，将这些职能整合归并，不仅消除了一些岗位重复设置问题，同时也解决了部门职能交叉推诿扯皮现象，确保职责明确，提高效率。通过这次改革，不仅以现有人员承接了县级下放的项权限，还达到了不以事转而增人的目标，相对减少了人员占用。同时在岗位设置上还大量减少了中层干部职数，中层干部职数从名减少到拟定名。龙港的常住人口是温州市洞头区的四倍，与温州市的泰顺、文成两县相当，经济总量比洞头、泰顺、文成三个区（县）的总和还要多。而龙港行*事业占用与同等县级泰顺、文成、洞头的对比情况是：洞头区现有行*事业人员约多人，泰顺县现有行*事业人员约多人，文成县现有行*事业人员约多人，龙港“大部门”制改革后，实有行*事业人员名。
（二）提升治理能力，提高行*效率这次改革县级下放的项权限和构建的新型计划单列体制、财*管理体制，改变了原有的事事向上级部门申报审批的状况，大大提高效率、方便了群众，真正做到了管事与管人相统一，效率与便民相统一。
相统一。
（三）创新运行机制，降低行*成本通过部门整合、流程精确再造，进一步明确职责和办事流程，最大限度精简办事程序，减少办事环节，缩短办理时限，让老百姓一眼就看明白，从而提高办事效率。同时还建立健全首问负责、一次性告知等制度，积极推行一站式办理、委托代办等服务，消除“中梗阻”，打通群众办事“最后一公里”。行*审批与公共资源交易管理局还积极推进公共服务信息平台建设，加快推动跨部门、跨行业涉及公共服务事项的信息互通共享、校验核对。依托“互联网+”，促进办事部门公共服务互相衔接，变“群众奔波”为“信息跑腿”，变“群众来回跑”为“部门协同办”，从源头上避免各类“奇葩证明”、“循环证明”等现象，大大方便了企业和人民群众办事，降低办事成本。仅行*审批事项，每年群众办事交通费用可以节省万元左右（按龙港现在每年办件量20万件计算）。
未来，龙港人将继续发扬农民造城精神，以决战必胜的信心，独立鳌头的胸襟和乘风破浪的气势，围绕建设温州南部中心城市核心区这一总体目标，深化小城市培育试点和国家新型城镇化试点改革，加快推进龙港经济、城镇、社会、*府转型发展，阔步向现代化“中国第一农民城”迈进。
来源：苍南智库
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丁振俊
龙港镇是苍南县的经济重镇，曾被誉为“中国第一座农民城”，先后被列为温州市强镇扩权改革试点镇、浙江省中心镇和小城市培育试点镇、全国小城镇建设示范镇、全国小城镇综合改革试点镇。年12月29日，国家发改委等11个部委批复苍南县龙港镇为国家新型城镇化综合试点以来，龙港坚持以人的城镇化为核心，积极探索建立责权利相统一、行*管理创新、机构设置优化、职能分工合理、行*成本降低、公共服务改善、城市治理能力提升的精简、高效、创新的新型设市模式，推动经济、城镇、社会转型发展，力争为全国提供可复制、可推广的经验和模式。一、龙港城镇化发展历程的简单回顾
三十年多来，龙港实现城市梦想的脚步从未停歇：从五个小渔村到农民城，坚持走人民城镇人民建的路子，建成了“中国第一农民城”；在年温州市城乡一体化改革和年全国57个小城镇综合改革*策指导下，龙港大胆改革创新，提出走产业化与城镇化良性互动发展的路子，经济社会迅速发展，完成了农民城向产业城的转型；当前，龙港借助改革的东风，加快推动向现代化小城市转型。
1打破户籍二元结构，有序推进转移人口市民化建镇之初，龙港把握年中央1号文件“允许农民自理口粮到集镇落户”的*策机遇，鼓励农民自理口粮进城，自建住宅落户，自办企业创业，率先突破城乡二元户籍制度束缚。年，全国小城镇综合改革在龙港试点，户籍管理制度改革得以进一步深化，按在龙港城区内有合法固定住所、稳定职业和生活来源等条件和常住地登记原则，将原有农业户口、非农业户口、自理口粮户口等统一登记为城镇居民户口。年，在全镇实施农村“三分三改”（*经分开、资地分开、户产分开和股改、地改、户改），使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变，不因居住地的变化而丧失权益，在稳定土地承包权不变前提下，经营权在定量不定位的基础上可以流转，宅基地的用益物权可以流转变现，推动农村资源要素市场化。一系列改革措施，促进了农民进城的积极性，建成区常住人口从建镇之初的多人增加到年的27.01万人，、、年城镇化率分别为56.9%、58.5%、60.8%。在推进户籍制度改革的同时，龙港镇更加注重进城群众的基本公共服务供给，不断加大社会民生事业投入力度，提高养老、医疗、失业等各类社会保险覆盖面，不断完善社会保障体系。年城乡居民养老、医疗保险参保率达到95%，龙港学前教育普及率达99.9%，建成区义务教育集聚率达85.6%，高中段毛入学率达98.5%。
2大力发展实体经济，带动进城农民就业创业建镇之初，龙港镇积极发展股份合作经济，鼓励各地农民自由组合、自主经营、自负盈亏到龙港办厂开店、务工经商，大力发展家庭工业和个体私营经济，有效解决进城农民就业问题，至年龙港镇有工商企业家，个体工商户家，全镇大众创业氛围浓厚。与此同时，龙港镇始终坚持产业化与城市化良性互动发展思路，构建了以工业经济为主体，现代服务业迅速发展，农业基础地位不断巩固的产业体系，进一步带动进城农民就业创业。年，龙港全镇就业人口达到人，其中非农就业人口达人，占比为88.1%。一是把培育新兴产业和推动技术进步提升传统产业作为调整结构的重要手段，走出了一条印刷、礼品、纺织等传统产业加快转型升级，新能源、电子信息、新材料等新兴产业不断培育成长的转型之路，先后获得了中国印刷城、中国礼品城、中国印刷材料交易中心和中国台挂历集散中心等国字号名片。二是着力培育现代产业集群，先后规划建设了示范印刷工业园、小包装印刷工业园、塑编工业园、城东综合工业园、小微企业创业园等十个工业园区，总面积达到8.5平方公里，促进了产业集聚，工业总产值由建镇初期的0.02亿元增至年的.8亿元。目前，在龙港新城利用海涂围垦区规划了10平方公里的临港产业集聚区。三是通过工业发展带动服务业不断繁荣，电子商务、商贸服务、仓储物流、金融服务业等快速发展，建成专业市场20个，创建金融一条街、龙港网商创业园，年电子商务的网络经营主体达多家，全镇第三产业增加值达77.18亿元。
3更加注重城市经营，增强城镇综合承载能力龙港把城市规划作为城镇化发展的基础和前提，坚持高起点规划、高标准建设，编制完成面积达62平方公里的龙港城市总体规划；强化专项规划和控制性规划编制，现全镇控制性详规覆盖已达89%以上。大力推进龙港城市建设，全面启动世纪新城开发建设，加快推进东方世贸综合体等18个高档居住和现代服务业重点项目建设，努力提升集聚力、辐射力和带动力；开辟龙港新城作为城市建设新战场，加快推进围垦造地和市*路网建设，基本完成3.12万亩江南海涂围垦吹填造地，基本实现A1区道路网和产业集聚区道路网通车，龙港镇规划展示馆建成；全力推进龙港老城有机更新，大力实施“三旧”改造，加大棚户区(危旧房)改造力度，近3年，累计完成“三旧”改造面积达.6万平方米。与此同时，龙港镇大力推进甬台温高速复线、5条新老城连接线、国道龙港段、鳌江三大桥建设，谋划温福沿海高铁、对外长途运输、市内公交站场和重大物流项目前期工作，进一步完善内外交通网；加快布局能源等重大基础设施，完成华润电厂一期建设，顺达物流、港耀天燃气、KV输变电工程加快推进，规划建设5万吨级的崇家岙港口；大力实施“五水共治”、“三改一拆”和环境整治工程，建设完*港污水处理厂、云岩垃圾发电厂，年，污水集中处理率、垃圾无害化处理率分别上升到85%和%；不断强化公共基础设施项目建设，龙港体育馆、高级中学、医院、医院、龙港文化中心等项目顺利推进。
4创新多元投融资机制，促进城镇可持续发展建镇之初，龙港镇委镇*府以“敢为天下先”的勇气，大胆突破土地*策禁区，在全国率先实行土地有偿使用制度改革，以收取市*设施费的形式，进行土地有偿出让。到年底，就征收了0多万元市*设施费，基本解决了龙港“三通一平”建设所需要的资金。随着人口规模快速集聚，为加快城市建设进度，龙港镇委镇*府充分运用市场机制，深化*府和社会资本合作，广泛吸引社会资本参与城市基础设施和市*公用设施建设和运营。在投资主体上实现多元化运作，按照“谁投资、谁建设、谁经营、谁受益”的原则，把专业市场、宾馆、医院等公共配套设施推向社会，吸引民间投资。在城市基础设施建设上，积极运用BT、PPP等新型融资模式，充分吸收大型国企和民资参与城市建设。近五年来，龙港累计全社会限额以上固定资产投资.58亿元，带动推进了个重大建设项目建设，其中83%以上源自民间投资。
二、龙港镇城镇化发展存在的问题
龙港的城镇化建设虽然取得显著成效，走在了全国小城镇的前列，尤其是探索建立农业转移人口市民化成本分摊机制、多元化可持续发展的城镇化投融资体制、改革完善农村宅基地制度等方面取得了良好成效，实现了小*府大服务。但仍然面临了许多发展中的困境和难题，一直以来处于“责大、权小、能力弱”的状况，在“镇级体制、县级体量”的情况下负重前行。
（一）管理责权不对等我国现有的行*管理体系是以县为基本执行单元，乡镇只是县级管理职能的延伸。这一行*体系是在工业化和城镇化水平较低的特定历史条件下形成的，但随着经济社会的演变，我国涌现出一批人口规模大、经济发达的新型城镇，它们的发展普遍受到传统行*体制的制约。龙港虽然已经发展成为一个镇区人口近25万的小城市，管理的任务与责任繁重，但是权限不足。例如，维稳、消防、节能、环保、卫生防疫、违章建筑拆除、征地、治安和交通管理等责任重大事务都放给龙港，但审批权、执法权都在上级。
（二）财权事权不匹配年分税制改革只在中央和地方之间进行了财税分权，而地方各级*府之间的财税权力则由自上而下进行分配。在县乡（镇）财*关系上，分配的结果往往是财*向县级*府集中。此外，县与镇之间的财*分成关系因没有法律基础而不稳定。以龙港为例，留给镇级财*收入增速慢于财*总收入增速。年，龙港镇财*总收入18.8亿元，留给龙港的只有不到3亿元。与此同时，财*支出压力却与日俱增。年，龙港通过*府购买公共服务支出就达到3.5亿元，每年还需要0.8～1亿元来保持*府正常运转。镇级财*的薄弱导致大量公共设施建设和公共服务投入缺乏可靠的资金支撑，影响了公共服务质量的持续提升和龙港镇经济基础的可持续发展。
（三）人员配置不均衡受到镇级体制的制约，龙港的行*人员配置与人口和经济规模不成比例,在城市管理方面面临巨大压力。从总量上看，龙港人口超过全县的1/3，经济总量达到全县1/2，但行*人员编制只有个，仅占全县的1/10。由于编制等原因，社会治安、安全生产和交通管理等社会管理方面的压力仍然很大。如，龙港现有公安在编民警人，约占全县民警的10%，辖区年均总接警量起（不包括外来人报案），约占全县41%；龙港镇大小道路多条，全镇机动车拥有量辆，人均汽车保有量与北京相近，接近占全县的40%，每年还以多辆的速度递增，而龙港交警队的正式在编民警只有28人，占全县的21%；龙港有各类企业10多家、出租房户，分别占全县的46.8%和52.5%，而安全生产和消防安全人员编制只有24名，仅占全县的18%。*府大量购买环保、城管、综治等公共服务，也增加了镇级财*负担。
（四）发展资源不充分镇级体制还在很大程度上制约了龙港获得城市发展所需要的各种资源。例如，镇级体制影响了在龙港设立金融分支机构的级别与审批权限，导致了龙港所获得金融资源与其经济发展水平严重不匹配，特别是小微企业更是缺少足够的金融支持。又如，在镇级体制下，龙港的城市软硬件环境改善受到了很大抑制，难以形成具有人才竞争力的宜居、宜业环境，导致经营管理人才、科技人才和技能人才的严重不足，进而影响了产业转型与升级。再如，在镇级体制下，城市管理人才的发展空间受到较大限制，龙港难以吸引或留住优秀的城市管理人才，在很大程度上影响了城市管理水平的提升。
三、在创新设市模式上的大胆探索研究
龙港镇从年建镇以来,经历了多次行*体制改革，特别是在年全国小城镇综合改革试点和年“强镇扩权”工作中，龙港进行了“大刀阔斧”的改革，但是这两次比较大的改革都没有突破法律的束缚，同时还随着法律的健全和制度的完善，出现了放权与收权的轮回，没有从根本上解决好“小马拉大车”的体制机制问题。这次龙港的改革可以说“决心是空前的、力度也是空前的”。
（一）按照县级职能构建城市管理体制这次综合试点工作龙港就是按照一个县级体制进行改革，做到以控制行*机构和人员编制不增加为前提，通过改革管理体制、优化机构设置、创新服务方式、强化资源整合，探索建立“大部门体制、县级权限、城市职能”的新型行*管理体制，着力探索小*府大服务的行*管理模式。一是赋予与城市管理相适应的县级权限。以“应放尽放”和可承接为前提，除城市总体规划、土地利用总体规划及需全县平衡的交通规划建设的职能、建筑施工领域的质量监督和安全监督等专业性很强、乡镇一时难以承接的职能及非日常性的全年办件量非常少的职能仍由苍南县统筹外，其他的职能拟分批下给龙港镇。已经对接第一批下放的县级权限事项项。二是改革人事权。除镇三套班子成员外，其他干部由龙港调整、任免、考核管理，将县派驻龙港的分局、站所名行*事业人员下放给龙港，纳入统一管理。其他没有下放到龙港的县部门派驻龙港单位负责人实行双重管理，人事任免需经龙港镇*委同意，龙港有人事调整建议权。三是扩大财权。正在上报省*府要求将龙港升格为县级财*管理单位，财*直接对省结算。财*体制改革到位前，根据财权与事权相匹配原则，按下放事权和人员状况，动态调整县财*对龙港支出的预算安排。四是建立龙港县级计划单列体制。龙港镇独立制定本地经济社会发展中长期战略规划和年度发展计划，在项目申报、工业企业和招商引资准入评审等方面等同于县级单位，单独向省上报年度用地指标，新增建设用地指标按照县级单位实行单列。
（二）加快推进“大部门”制改革按照层级减少、机构精简、成本节约、**机构合一、职能相近部门合并和打破条条对口的部门设置原则，整合设置行*事业机构，即实行“大部门”制改革。龙港镇原有内设机构11个、事业单位12个，苍南县部门派驻龙港分局、站、所24个，县里将县派驻部门中的住建分局、国土分局、水利分局等18个单位，下放给龙港镇管理，与龙港镇的内设机构及事业单位进行合并，组建1办14局共15个“大部门”机构，机构数从41个减为15个。
（三）推动*府职能整合和转移按照强化、放开、归并的原则，对*府权力清单进行梳理，强化*府执法监管职能和行*审批服务功能，通过购买服务方式放开部分公共服务职能，按部门承担的行*功能进行职能归并。本着便民、高效的原则，将项的行*审批职能统一纳入行*审批与公共资源交易管理局，在行*审批服务中心实行“一个门、一个窗、一个章”的“一站式”服务，简化审批流程，能即办的都实现即办，不能即办的也是一个窗口受理，后台通过综合协调机制进行运作，基本实现老百姓需要办的事情，到一个中心都能办得了，让老百姓少跑路。将项的行*执法职能统一纳入城市管理与综合行*执法局，利用正在建设的智慧平台，提高行*执法效率。按照“更多依靠市场、更多交给社会”的原则，可交给市场或社会组织承接的职能，都将推向市场或转移给社会组织承接。目前，龙港镇已将环卫和河道保洁、交通管理、广告经营权、公交车线路营运权、市*维护、绿化养护等部分职能推向市场，将社会治理的部分职能转移给社会组织。
（四）建立扁平化社会管理体制在社会管理层面，龙港镇按照扁平化管理的要求，建立“市管社区”的体制，整合成立14个新型社区，将*府行*审批和公共服务通过电子网络平台延伸至社区，赋予社区相应的社会管理和公共服务职能，提高了社区自我服务和治理的能力。同时，龙港镇还构建了“多网合一、并网运行”的“一张网”基层治理网络，对原有多头管理的公共安全、计划生育、综合治理等网格进行整合，全镇共划分格，共有21大类的工作事项进入网格，每格实行定人、定责，变“基层一根针”为“基层一张网”，做到了“一级*府，一管到底”。
四、探索研究工作取得初步成效
（一）优化功能设置，减少人员占用这次“大部门”制改革试点，龙港镇注重从行*功能设置入手，将县派驻部门与镇内设机构职能相同或相近的部门进行整并，消除了重复设置的岗位，如镇城建局与县国土、住建两个分局就存在职能相近、岗位重复，镇农经局与水利所、林业所存在岗位设置重复，镇城管执法大队与城市管理执法监管的十多个部门职能交叉，将这些职能整合归并，不仅消除了一些岗位重复设置问题，同时也解决了部门职能交叉推诿扯皮现象，确保职责明确，提高效率。通过这次改革，不仅以现有人员承接了县级下放的项权限，还达到了不以事转而增人的目标，相对减少了人员占用。同时在岗位设置上还大量减少了中层干部职数，中层干部职数从名减少到拟定名。龙港的常住人口是温州市洞头区的四倍，与温州市的泰顺、文成两县相当，经济总量比洞头、泰顺、文成三个区（县）的总和还要多。而龙港行*事业占用与同等县级泰顺、文成、洞头的对比情况是：洞头区现有行*事业人员约多人，泰顺县现有行*事业人员约多人，文成县现有行*事业人员约多人，龙港“大部门”制改革后，实有行*事业人员名。
（二）提升治理能力，提高行*效率这次改革县级下放的项权限和构建的新型计划单列体制、财*管理体制，改变了原有的事事向上级部门申报审批的状况，大大提高效率、方便了群众，真正做到了管事与管人相统一，效率与便民相统一。
相统一。
（三）创新运行机制，降低行*成本通过部门整合、流程精确再造，进一步明确职责和办事流程，最大限度精简办事程序，减少办事环节，缩短办理时限，让老百姓一眼就看明白，从而提高办事效率。同时还建立健全首问负责、一次性告知等制度，积极推行一站式办理、委托代办等服务，消除“中梗阻”，打通群众办事“最后一公里”。行*审批与公共资源交易管理局还积极推进公共服务信息平台建设，加快推动跨部门、跨行业涉及公共服务事项的信息互通共享、校验核对。依托“互联网+”，促进办事部门公共服务互相衔接，变“群众奔波”为“信息跑腿”，变“群众来回跑”为“部门协同办”，从源头上避免各类“奇葩证明”、“循环证明”等现象，大大方便了企业和人民群众办事，降低办事成本。仅行*审批事项，每年群众办事交通费用可以节省万元左右（按龙港现在每年办件量20万件计算）。
未来，龙港人将继续发扬农民造城精神，以决战必胜的信心，独立鳌头的胸襟和乘风破浪的气势，围绕建设温州南部中心城市核心区这一总体目标，深化小城市培育试点和国家新型城镇化试点改革，加快推进龙港经济、城镇、社会、*府转型发展，阔步向现代化“中国第一农民城”迈进。
来源：苍南智库
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